Wyniki najnowszego raportu Firmy Doradczej KPMG „Meeting the Deficit Challenge. Strategies for Fiscal Sustainability“
Obniżenie deficytu budżetowego jest łatwiejsze do osiągnięcia przez zmniejszenie wydatków bieżących państwa niż poprzez podnoszenie podatków. Dotychczas stosowane metody cięć, np. zacieśnianie kontroli w wypłacaniu świadczeń socjalnych, okazują się jednak niewystarczające – konieczne jest podniesienie efektywności działania instytucji z sektora finansów publicznych.
Nie dokona się tego poprzez prostą redukcję etatów, wynagrodzeń czy szkoleń. Należy uprościć sposoby funkcjonowania tych instytucji – redukcja etatów musi wynikać ze zmiany metod działania, a nie z arytmetycznego zmniejszenia ich liczby.
Finanse publiczne – problem w skali globalnej
W 2009 r. w gospodarkach krajów G7 średni stosunek deficytu budżetowego do PKB przekroczył 10% – było to pięć razy więcej niż w 2007 r. Średni stosunek wysokości długu publicznego do PKB w krajach G7 wyniósł ponad 100%.
Aby w ciągu 20 lat zmniejszyć stosunek zadłużenia do PKB do 60%, kraje z rozwiniętymi gospodarkami będą musiały zwiększyć strukturalny budżet pierwotny średnio o ponad 9% PKB w latach 2010–2020 i następnie utrzymać ten poziom przez kolejne dekady. Tylko stabilizacja wskaźnika zadłużenia do PKB w 2014 r. będzie wymagała poprawy salda budżetowego o ponad 4% PKB.
Według szacunków Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) średni strukturalny deficyt pierwotny (skorygowany o wpływ cyklu gospodarczego i wyrównanie kosztów odsetek) wyniesie w gospodarkach krajów G7 ponad 5% PKB w 2010 r., przy czym szczególnie duży deficyt jest oczekiwany w USA, Japonii i w Wielkiej Brytanii. Bank Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) wskazuje, że kontynuowanie dotychczasowej polityki może oznaczać wzrost długu do poziomu 150–200% PKB w krajach G7 i do ponad 300% w Japonii w ciągu najbliższych 10 lat.
Wzrost kosztów finansowania długu publicznego jest nie tylko wyzwaniem dla rządowej polityki fiskalnej, ale przede wszystkim ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Szczególnie niepokojący jest fakt, że znaczna część rozwiniętych gospodarek posiada dług publiczny, który zbliża się do poziomu lub jest powyżej 90% PKB, powyżej którego istnieje ryzyko znacznego wpływu długu na obniżenie się PKB – ocenia Mirosław Proppé, Partner, Szef zespołu doradczego dla sektora publicznego i opieki zdrowotnej w Firmie Doradczej KPMG.
Wzrost średniej wieku społeczeństwa wzmaga oczekiwania zwiększenia wydatków na emerytury i zdrowie, których wzrost obecnie szacuje się na 5% PKB do 2030 r. w krajach G20. Według Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w ciągu najbliższych 20 lat szeroko rozumiane efekty starzenia się będą jednym z głównych czynników kosztotwórczych – tylko na modernizację infrastruktury w krajach OECD zostanie wydane 3,7 bln USD, co może spowodować kolejny wzrost zadłużenia i zagrozić długoterminowemu wzrostowi gospodarczemu.
Obecna sytuacja, choć trudna, nie jest precedensowa. W przeszłości występowały sytuacje szybkiego zmniejszania się stosunku wysokiego długu do PKB, co można było zaobserwować m.in. po II wojnie światowej. Także przez ostatnie cztery dekady MFW zidentyfikował około dwudziestu przypadków w krajach rozwiniętych, gdzie nastąpiła poprawa strukturalnego budżetu pierwotnego o więcej niż 5% PKB oraz dziewięć przypadków poprawy powyżej 10% PKB. Warunki do poprawy deficytu mogą być jednak nie lada wyzwaniem, biorąc pod uwagę globalną skalę problemu: wiele krajów w jednym czasie próbuje walczyć z nadmiernym zadłużeniem.
Redukcja nadmiernego deficytu – kluczowe wnioski
Cięcie wydatków jest bardziej skuteczne od wzrostu podatków
Ograniczenie wydatków państwa jest bardziej korzystne ze względu na ich wpływ na wzrost gospodarczy, a także – w odpowiednich warunkach – ekspansywny charakter tych zmian, który jest wynikiem redukcji deficytu, zwiększenia zaufania przedsiębiorców i konsumentów, zmniejszenia stóp procentowych, obniżenia ryzyka wzrostu składki podatkowej, podniesienia cen aktywów oraz, w niektórych przypadkach, osłabienia kursu walutowego. Redukcje kosztów w sektorze publicznym wywierają szczególnie silny pozytywny wpływ na wzrost inwestycji w sektorze prywatnym.
Jeżeli cięcie wydatków – to tylko zdecydowane
Stopniowe ograniczanie kosztów jest znacznie mniej efektywne od zdecydowanych cięć, choćby ze względu na mniejsze szanse oparcia się sprzeciwowi politycznemu i społecznemu wobec kolejnych podwyżek. Jednorazowe i konkretne cięcia mogą wywołać pozytywny szok u konsumentów i przedsiębiorców, gdy tymczasem stopniowe zmniejszanie wydatków przedłuża stan niepewności (także co do przyszłego poziomu opodatkowania) i może wywoływać efekt budowania większych zabezpieczeń finansowych w sektorze prywatnym oraz znaczne ograniczenie inwestycji.
Ciąć przede wszystkim wydatki bieżące – ograniczanie inwestycji państwa należy traktować jako ostateczność
Wydatki bieżące państwa, takie jak: transfery, ubezpieczenia społeczne, płace samorządowe i zatrudnienie to obszary, które mają największą kosztową naturalną tendencję wzrostową i stanowią ok. dwie trzecie wszystkich wydatków rządowych w gospodarkach rozwiniętych. Wprowadzenie reform, które zmniejszą koszty długoterminowe w dziedzinach takich jak zdrowie i emerytury, jest nie tylko korzystne ze względu na liczne naciski wynikające np. ze starzenia się społeczeństwa, ale także może okazać się długotrwałe. Zmiany w systemach podatkowych wprowadzone z sukcesem w Kanadzie, Irlandii, Finlandii i Szwecji były w większości oparte na cięciu wydatków bieżących. Badanie Alesina & Perotti z 1996 r. pokazało, że 60% przeprowadzonych cięć wydatków pochodziło z wydatków bieżących.
Porozumienie na gruncie politycznym i społecznym jest niezbędne do przeprowadzenia właściwych reform
Podejmowanie dialogu i budowa porozumienia z politycznymi i społecznymi partnerami oraz oponentami może doprowadzić do zawarcia wielu znaczących, z punktu widzenia finansów publicznych, sojuszy i umów, wprowadzających np. wolniejszy wzrost płac w sektorze publicznym i prywatnym.
Obciążenia podatkowe muszą być indywidualnie dostosowane do gospodarki, aby nie hamowały wzrostu gospodarczego
W poprzednich dekadach wysokie tempo rozwoju utrzymały gospodarki m.in. Irlandii, Kanady i krajów skandynawskich, osiągając jednocześnie wysokie wpływy podatkowe do budżetu państwa. W chwili obecnej jedynie Chiny posiadają wystarczająco stabilny bilans finansów publicznych, by móc pobudzać globalny popyt. Istnieje więc ryzyko, że nowe obciążenia podatkowe największych gospodarek wpłyną negatywnie na światowe rynki i zredukują bądź całkowicie uniemożliwią wykorzystywanie finansów publicznych do stymulowania gospodarek.
Struktura podatków powinna uwzględniać konieczność minimalizowania wzrostu ryzyka
W ciągu ostatnich 30 lat MFW zidentyfikował 29 przykładów przeprowadzonych przemian, w których przychody budżetu państwa wzrosły ponad 3% PKB przez dwa kolejne lata, w tym 14 przykładów pokazało ten wzrost przez kolejne 10 lat. Jednocześnie badania OECD pokazały, że podatki dochodowe od osób fizycznych i od osób prawnych są najbardziej szkodliwe dla wzrostu gospodarczego. Najmniej wrogi jest podatek od nieruchomości. Według szacunków MFW znaczne podniesienie przychodów państwa można osiągnąć z podatków pośrednich w gospodarce krajów G7, o wartości 4–6% PKB.
Konieczność przestrzegania reguł podatkowych
Celem reguł podatkowych jest prowadzenie przez rządy odpowiedzialnej polityki pieniężnej i fiskalnej poprzez zapewnienie równowagi w wydatkach i przychodach. Badanie MFW przepisów podatkowych wprowadzanych od 1980 r. pokazało, że zmiany podatkowe w krajach z istniejącymi regułami podatkowymi były bardziej kompleksowe niż w krajach bez tych zasad.
Wprowadzone zasady budżetowe w strefie euro (Pakt Stabilności i Wzrostu) i Wielkiej Brytanii (Kodeks Stabilności Fiskalnej) nie zapobiegły ani tworzeniu dużych deficytów strukturalnych przed rozpoczęciem światowej recesji, ani masowemu wzrostowi deficytu budżetowego. Typowym problemem reguł podatkowych jest to, że bardzo łatwo obejść je w trudnych czasach. Wydaje się mało prawdopodobne, aby reguły same w sobie mogły powstrzymać zachowanie rządu, chyba że są bardzo sztywne.
Źródło: KPMG
